| Libro Bianco La nuova governance della Difesa Alessandro Marrone 14/05/2015 |
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Riformare la pubblica amministrazione in Italia è più difficile che vincere una guerra, ma il Libro Bianco ci prova per lo meno quanto a governance e organizzazione interna della Difesa, in un’ottica “strategica”.Il Libro Bianco si prefigge esplicitamente lo scopo non solo di indicare quale strumento militare possa affrontare le sfide e opportunità in fatto di sicurezza internazionale e difesa, ma anche di individuare il modello di governance e organizzazione che sia in grado al tempo stesso di affrontare le suddette sfide e di rispondere a criteri di efficacia, efficienza ed economicità.
Obiettivi Vs risorse = priorità & scelte
In altre parole, è un documento “strategico” nel senso originario del termine, perché tenta di mettere in relazione obiettivi, modalità e mezzi per raggiungerli. Nel fare ciò, riconosce che le risorse per la difesa sono e resteranno limitate,e propone quindi scelte difficili e innovative. Viene così in mente la famosa battuta di Churchill rispetto al pensiero strategico: “ora che siamo a corto di soldi, dobbiamo pensare”.
Pensare a cosa? A come mantenere uno strumento militare che sostenga la politica di sicurezza internazionale e di difesa a protezione degli interessi vitali e strategici dell’Italia, come esplicitamente affermato nel punto 54.
Ciò vuol dire ad esempio concentrarsi su aree geografiche prioritarie per gli interessi nazionali, come fanno da tempo gli altri grandi Paesi europei, e mettere in secondo piano crisi pur drammatiche in altre regioni del mondo.
La nuova governance: 5 funzioni strategiche
Altre scelte strategiche riguardano non l’area di azione prioritaria, ma il modo in cui questa azione - ed in generale le attività della Difesa - sono svolte. Si tratta di scelte meno immediate da comprendere all’esterno, ma cruciali da due punti vista. A livello politico, toccano una questione fondamentale: chi comanda davvero le Forze Armate in Italia e come.
A livello operativo, sono scelte necessarie per mantenere nella realtà dei fatti quella utilizzabilità, proiettabilità, sostenibilità dello strumento militare - nonché la sua interoperabilità con gli alleati - evocate su carta quasi in ogni documento ufficiale Nato o Ue - o italiano, francese o britannico - degli ultimi 15 anni. I due livelli sono strettamente connessi, e dalla loro interazione dipenderà la capacità operativa dello strumento militare date le limitate risorse a disposizione.
Non a caso il Libro Bianco cerca di legare i due livelli, di nuovo in modo definibile come “strategico”, proponendo una nuova governance della Difesa articolata su cinque funzioni strategiche: direzione politica, direzione strategico-militare, generazione e preparazione delle forze, impiego delle forze, supporto delle forze (punto 147).
L’obiettivo è quello di riorganizzare comandi ed enti centrali e periferici in base a queste funzioni, accorpando ovunque possibile ed evitando duplicazioni e frazionamenti.
Il politico e il militare
Riguardo in particolare alla funzione strategica di direzione politica, le attribuzioni del ministro della Difesa sono fissate dal Codice dell’Ordinamento Militare del 2010 ed il Libro Bianco si concentra su come attuarle nella pratica.
Più che in altri settori della pubblica amministrazione, la specificità della Difesa rende difficile all’autorità politica acquisire le conoscenze necessarie per esercitare efficacemente quel potere decisionale che gli spetta in una democrazia compiuta.
Non si tratta qui di ambire ad una padronanza degli aspetti operativi e tecnici che non è competenza del decisore politico, né può o dovrebbe diventarla, ma di predisporre all’interno della Difesa quegli strumenti, e le relative risorse umane, che mettano in grado ministro e sottosegretari di turno di superare la “asimmetria informativa” a loro sfavore e quindi prendere decisioni consapevoli e verificarne attuazione e risultati.
Si tratta di un equilibrio difficile da raggiungere, ma che renderebbe più solido ed efficace il rapporto tra mondo politico e militare, nella chiarezza dei rispettivi ruoli.
Il comando interforze
Rispetto alle altre quattro funzioni strategiche, il Libro Bianco propone una serie di innovazioni importanti che, nel complesso, tendono ad una maggiore integrazione interforze, a vantaggio dell’efficacia, efficienza ed economicità dello strumento militare.
Ad esempio, per quanto riguarda la funzione “impiego delle forze”, il capo di Stato Maggiore della Difesa si avvarrà di un vice comandante per le Operazioni: quest’ultimo sarà a capo sia del Comando operativo di Vertice interforze sia dei Comandi operativi esistenti a livello di singola Forza Armata, nonché del Comando Interforze per le Operazioni speciali e di quello per le Operazioni cibernetiche.
In altre parole nell’assetto proposto al punto 173 qualunque operazione militare, anche se fosse eseguita da una sola Forza Armata, risalirebbe alla responsabilità del comando interforze.
Un’attuazione a tappe forzate
Il Libro Bianco affida una serie di compiti alle varie articolazioni della Difesa per l’attuazione di quanto previsto dal documento, delineando una marcia a tappe forzate che nel giro di un anno dovrebbe portare ad un adeguamento della normativa sia a livello legislativo sia di atti interni al ministero della Difesa.
Per aumentare l’impatto del documento, lo stesso Libro Bianco afferma di “costituire direttiva ministeriale”. Alla luce dell’esperienza della legge Di Paola, con gli elementi riformatori della 244/20012 sostanzialmente traditi dal decreto attuativo del 2014, è certo che il Libro Bianco rappresenta una tappa importante di un percorso di riforma ancora lungo, incerto, irto e insidioso, ma non per questo meno necessario e doveroso da percorrere.
Alessandro Marrone è ricercatore presso l'Area Sicurezza e Difesa dello IAI.
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