| Referendum confermativo Riforma Costituzione e potere estero dello stato Natalino Ronzitti 01/06/2016 |
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Delle norme interessanti il diritto internazionale e il potere estero inserite nella Legge costituzionale di superamento del bicameralismo paritario e revisione del Titolo V della Costituzione avevamo già dato notizia qualche tempo fa quando il disegno di legge era ancora in fieri.Non molto è mutato dopo l’approvazione della Legge, ma occorre effettuare una ricognizione, allo scopo di contribuire ad un dibattito che purtroppo è estremamente politicizzato, in vista del referendum confermativo di ottobre, e trascura di esaminare i contenuti della Legge. Tra l’altro il confronto sulle trasformazioni che investono il potere estero dello stato è completamente assente (o quasi).
I cardini della riforma costituzionale riguardano la trasformazione del Senato in Camera delle autonomie e il ridimensionamento delle competenze regionali con il rafforzamento delle competenze statali e la cancellazione delle competenze concorrenti stato-regione. Quanto alla funzione legislativa, questa viene esercitata dalla Camera dei Deputati, ma con vari correttivi a favore del Senato delle Autonomie.
Il bicameralismo perfetto rimane invece per talune materie, tra cui, per quello che qui interessa, le leggi relative alla partecipazione dell’Italia alla formazione e attuazione delle normative e politiche dell’Unione, Ue.
Il tutto si ripercuote sulla gestione del potere estero. Talune modifiche sono meramente consequenziali, altre invece lo sono meno. Inoltre vanno segnalate lacune, già presenti nel nostro ordinamento costituzionale, che la legge di riforma ha omesso di colmare.
Le modifiche consequenziali
Quanto alle modifiche consequenziali, viene in primo luogo in considerazione la “dichiarazione di guerra”, che a norma dell’art. 78 Cost. è deliberata dalle Camere. La Legge di revisione stabilisce che la dichiarazione e il conferimento al Governo dei poteri necessari siano prerogative della sola Camera dei Deputati, che delibera a maggioranza assoluta, cioè sul totale dei deputati pari a 316 voti (ovviamente viene modificato anche l’art. 87, nono comma, per cui il Presidente della Repubblica dichiara lo stato di guerra deliberato dalla sola Camera).
Non si tratta quindi di rendere più facile la dichiarazione di guerra, com’è stato erroneamente sostenuto, ma piuttosto di rimarcare che ormai gli attuali conflitti difficilmente possono essere definiti guerra in senso tecnico ed occorre invece disciplinare l’invio di truppe all’estero. Un’occasione mancata, nonostante sia pendente in Parlamento una proposta di legge organica concernente la partecipazione dell’Italia alle missioni internazionali, approvata con modifiche dal Senato il 9 marzo 2016 e trasmessa di nuovo alla Camera.
I disegni di legge di autorizzazione alla ratifica dei trattati restano di competenza della sola Camera dei Deputati, che procede alla loro approvazione in via definitiva, tranne quelli relativi ai trattati che riguardano l’appartenenza dell’Italia all’Ue, che rimangono di competenza di entrambe le Camere (modifica che si riverbera sulla dizione dell’art. 87 Cost., ottavo comma, relativo al potere presidenziale di ratifica dei trattati).
Qui vedo due problemi. Il primo riguarda i trattati che interessano il potere estero delle regioni, ad es. di quelli che disciplinano la cooperazione transfrontaliera. Perché affidare il disegno di legge alla sola competenza della Camera (con la partecipazione del Senato solo residuale)?
Il secondo riguarda i trattati negoziati nel quadro Ue, ma formalmente autonomi, tipo il Fiscal Compact. In tal caso la competenza è della sola Camera dei deputati oppure anche del Senato delle autonomie? Probabilmente sono quesiti superabili in via interpretativa. Ciò che non è possibile, invece, per alcune evidenti omissioni della Legge costituzionale. Mi riferisco alla legittimità dei trattati in forma semplificata, che entrano in vigore con la sola firma dell’esecutivo, e alla provvisoria esecuzione dei trattati internazionali in attesa del formale procedimento di ratifica. La Legge costituzionale non si è nemmeno preoccupata di risolvere la questione dell’efficacia dei trattati nel nostro ordinamento una volta ratificati, escludendo la necessità di adottare in ogni caso una legge di esecuzione.
Referendum e trattati internazionali
Viene ribadita l’inammissibilità del referendum abrogativo per le leggi di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali. Quid per il referendum propositivo o di indirizzo prima della ratifica? La prassi dei paesi europei attesta che un tale referendum è una conquista democratica da esercitare in relazione ai più importanti trattati internazionali.
All’art. 71 Cost. è stato aggiunto un nuovo comma in materia di referendum propositivo e di indirizzo, la cui disciplina è rinviata all’adozione di un’apposita legge costituzionale. Potrà tale legge disciplinare anche la questione del referendum dei trattati internazionali, non ancora oggetto di legge di autorizzazione alla ratifica?
I rapporti con l’Ue
Per quanto riguarda l’art. 117 Cost., a parte la toeletta istituzionale operata sostituendo “Comunità europee” con la dizione “Unione europea”, resta formalmente intatta la supremazia rispetto alla legge ordinaria dei trattati ratificati dall’Italia e del diritto Ue. Il diritto comunitario può addirittura derogare le stesse norme costituzionali, tranne quelle contenenti principi fondamentali o poste a tutela dei diritti inviolabili della persona umana.
Sul punto, il legislatore non ha fortunatamente accolto le sirene isolazioniste. Resta formalmente immutata anche la competenza delle regioni alla conclusione di accordi ed intese, e alla loro attuazione, inclusa quella della legislazione Ue. Tuttavia, essendo le competenze regionali fortemente erose a favore di quelle esclusive dello stato, ne risulta ridimensionata la competenza regionale sotto il profilo sostanziale anche in materia di rapporti internazionali, inclusi quelli con l’Ue.
Un'occasione perduta
Per quanto riguarda il potere estero e i rapporti internazionali dello stato, la riforma costituzionale è un mero adattamento delle norme preesistenti ad un procedimento legislativo che privilegia la Camera dei deputati, ma non si è colta l’occasione per regolare una serie di questioni che sono emerse nella prassi applicativa durante i decenni passati. Tra l’altro la questione del referendum propositivo e di indirizzo resta ancora sospesa essendo demandata a una futura legge costituzionale e non è dato sapere se questa potrà includere anche la partecipazione a trattati internazionali che abbiano un grande impatto per la vita della nazione.
Si è voluto invece enfatizzare il ruolo del Senato, anche per la funzione di raccordo tra Stato e Ue, lasciando di conseguenza intatto il bicameralismo perfetto per le leggi interessanti l’Ue. Le conseguenze non sono di poco momento. Si prenda ad esempio una legge che disponga l’invio di missioni militari all’estero, così come prefigurato dalla normativa attualmente in discussione in Parlamento. Se l’operazione avviene nel quadro Nazioni Unite, Nato o coalition of the willing, si dovrà provvedere con legge della Camera (con i correttivi a favore del Senato di cui si è detto). Invece per una missione decisa dall’Ue, si dovrà agire mediante l’adozione di una legge improntata al bicameralismo perfetto. Non c’è da spendere molte parole per dimostrare come questo risultato sia a dir poco stravagante!
Natalino Ronzitti è professore emerito di Diritto internazionale (Luiss Guido Carli) e consigliere scientifico dello IAI.
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