Difesa Italiana: nuovi orizzonti di governance

Libro Bianco La nuova governance della Difesa Alessandro Marrone 14/05/2015

Riformare la pubblica amministrazione in Italia è più difficile che vincere una guerra, ma il Libro Bianco ci prova per lo meno quanto a governance e organizzazione interna della Difesa, in un’ottica “strategica”.

Il Libro Bianco si prefigge esplicitamente lo scopo non solo di indicare quale strumento militare possa affrontare le sfide e opportunità in fatto di sicurezza internazionale e difesa, ma anche di individuare il modello di governance e organizzazione che sia in grado al tempo stesso di affrontare le suddette sfide e di rispondere a criteri di efficacia, efficienza ed economicità.

Obiettivi Vs risorse = priorità & scelte
In altre parole, è un documento “strategico” nel senso originario del termine, perché tenta di mettere in relazione obiettivi, modalità e mezzi per raggiungerli. Nel fare ciò, riconosce che le risorse per la difesa sono e resteranno limitate,e propone quindi scelte difficili e innovative. Viene così in mente la famosa battuta di Churchill rispetto al pensiero strategico: “ora che siamo a corto di soldi, dobbiamo pensare”.

Pensare a cosa? A come mantenere uno strumento militare che sostenga la politica di sicurezza internazionale e di difesa a protezione degli interessi vitali e strategici dell’Italia, come esplicitamente affermato nel punto 54.

Ciò vuol dire ad esempio concentrarsi su aree geografiche prioritarie per gli interessi nazionali, come fanno da tempo gli altri grandi Paesi europei, e mettere in secondo piano crisi pur drammatiche in altre regioni del mondo.

La nuova governance: 5 funzioni strategiche
Altre scelte strategiche riguardano non l’area di azione prioritaria, ma il modo in cui questa azione - ed in generale le attività della Difesa - sono svolte. Si tratta di scelte meno immediate da comprendere all’esterno, ma cruciali da due punti vista. A livello politico, toccano una questione fondamentale: chi comanda davvero le Forze Armate in Italia e come.

A livello operativo, sono scelte necessarie per mantenere nella realtà dei fatti quella utilizzabilità, proiettabilità, sostenibilità dello strumento militare - nonché la sua interoperabilità con gli alleati - evocate su carta quasi in ogni documento ufficiale Nato o Ue - o italiano, francese o britannico - degli ultimi 15 anni. I due livelli sono strettamente connessi, e dalla loro interazione dipenderà la capacità operativa dello strumento militare date le limitate risorse a disposizione.

Non a caso il Libro Bianco cerca di legare i due livelli, di nuovo in modo definibile come “strategico”, proponendo una nuova governance della Difesa articolata su cinque funzioni strategiche: direzione politica, direzione strategico-militare, generazione e preparazione delle forze, impiego delle forze, supporto delle forze (punto 147).

L’obiettivo è quello di riorganizzare comandi ed enti centrali e periferici in base a queste funzioni, accorpando ovunque possibile ed evitando duplicazioni e frazionamenti.

Il politico e il militare
Riguardo in particolare alla funzione strategica di direzione politica, le attribuzioni del ministro della Difesa sono fissate dal Codice dell’Ordinamento Militare del 2010 ed il Libro Bianco si concentra su come attuarle nella pratica.

Più che in altri settori della pubblica amministrazione, la specificità della Difesa rende difficile all’autorità politica acquisire le conoscenze necessarie per esercitare efficacemente quel potere decisionale che gli spetta in una democrazia compiuta.

Non si tratta qui di ambire ad una padronanza degli aspetti operativi e tecnici che non è competenza del decisore politico, né può o dovrebbe diventarla, ma di predisporre all’interno della Difesa quegli strumenti, e le relative risorse umane, che mettano in grado ministro e sottosegretari di turno di superare la “asimmetria informativa” a loro sfavore e quindi prendere decisioni consapevoli e verificarne attuazione e risultati.

Si tratta di un equilibrio difficile da raggiungere, ma che renderebbe più solido ed efficace il rapporto tra mondo politico e militare, nella chiarezza dei rispettivi ruoli.

Il comando interforze
Rispetto alle altre quattro funzioni strategiche, il Libro Bianco propone una serie di innovazioni importanti che, nel complesso, tendono ad una maggiore integrazione interforze, a vantaggio dell’efficacia, efficienza ed economicità dello strumento militare.

Ad esempio, per quanto riguarda la funzione “impiego delle forze”, il capo di Stato Maggiore della Difesa si avvarrà di un vice comandante per le Operazioni: quest’ultimo sarà a capo sia del Comando operativo di Vertice interforze sia dei Comandi operativi esistenti a livello di singola Forza Armata, nonché del Comando Interforze per le Operazioni speciali e di quello per le Operazioni cibernetiche.

In altre parole nell’assetto proposto al punto 173 qualunque operazione militare, anche se fosse eseguita da una sola Forza Armata, risalirebbe alla responsabilità del comando interforze.

Un’attuazione a tappe forzate
Il Libro Bianco affida una serie di compiti alle varie articolazioni della Difesa per l’attuazione di quanto previsto dal documento, delineando una marcia a tappe forzate che nel giro di un anno dovrebbe portare ad un adeguamento della normativa sia a livello legislativo sia di atti interni al ministero della Difesa.

Per aumentare l’impatto del documento, lo stesso Libro Bianco afferma di “costituire direttiva ministeriale”. Alla luce dell’esperienza della legge Di Paola, con gli elementi riformatori della 244/20012 sostanzialmente traditi dal decreto attuativo del 2014, è certo che il Libro Bianco rappresenta una tappa importante di un percorso di riforma ancora lungo, incerto, irto e insidioso, ma non per questo meno necessario e doveroso da percorrere.

Alessandro Marrone è ricercatore presso l'Area Sicurezza e Difesa dello IAI.

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Difesa: una pietra miliare è stata posta

Libro Bianco Un atto rifondatore della Difesa Vincenzo Camporini 10/05/2015

Il documento presentato dal ministro della Difesa al Consiglio Supremo del 21 aprile scorso, più che un Libro Bianco potrebbe essere definito un atto rifondatore della Difesa, per l’ampiezza e la profondità dell’analisi e per l’incisività delle misure riformatrici che vi sono evocate.

Come in tutti i Libri Bianchi, si prende l’avvio da un esame della situazione strategica internazionale e della sua possibile evoluzione, per poi accostarla a una disamina degli interessi nazionali in gioco, parametro questo che, unitamente a quello finanziario, pone chiari limiti al livello di ambizione dello strumento militare nazionale.

Limiti all’ambizione dello strumento militare nazionale
Si tratta di un livello che conferma quanto già definito in passato: un ambito geografico euro-atlantico e mediterraneo ampliato a Corno d’Africa e Golfo Persico, in un quadro di partecipazione alle istituzioni della Nato e dell’Unione Europea.

Tutto ciò potrebbe apparire una banalità, se non considerassimo che da tempo si osservano deviazioni anche importanti da parte di qualche componente di tale strumento, come se il nostro Paese potesse permettersi ambizioni se non di tipo globale, certo ampliate a tutto l’Atlantico e a tutto l’Oceano Indiano, come ampiamente dimostrato dalla recentissima approvazione di un imponente programma navale, avvenuta inopinatamente proprio durante la stesura del Libro Bianco, e non dopo la sua formalizzazione, come sarebbe stato giusto.

Da queste premesse segue poi un’analisi limpida di come occorre modificare norme, strutture, procedure al fine di soddisfare il requisito in un’ottica di sostenibilità finanziaria.

E qui emerge la natura radicale del documento, che si propone di avviare una riforma della governance che costituisca una piena concretizzazione della riforma del 1997, la riforma Andreatta, sostanzialmente tradita poi dal suo regolamento attuativo: un drastico ridimensionamento quindi degli spazi delle singole componenti, nel pieno rispetto della loro specificità, che nessuno vuol mettere in discussione, a favore di un rafforzamento dei poteri del capo di Stato Maggiore della Difesa, in un’ottica di un’indispensabile integrazione interforze che permetta grandi risparmi rimaneggiando inutili sovrastrutture a favore di un necessario efficientamento della spesa.

Da qui la visione di una logistica integrata (folle sarebbe mantenere due catene logistiche per gli NH90 di Esercito e Marina, così come folle sarebbe mantenere un assetto analogo per gli F35) e di una messa in comune delle attività di formazione e addestrative già oggi sovrapponibili e mantenute separate solo da miopi interessi campanilistici.

Il rischio della concentrazione dei poteri
Alcuni fanno notare il rischio di un eccessiva concentrazione di poteri nella figura del capo di Stato Maggiore della Difesa: al riguardo non dubito che un qualsiasi buon ministro della Difesa sappia tenere a bada anche il più ambizioso generale, solo che lo voglia, mentre ben più concreto sarebbe il rischio, purtroppo già più volte concretizzatosi, di una divergenza tra i comportamenti dei singoli capi di Forza Armata e le direttive ricevute dal capo di Stato Maggiore della Difesa nel quadro di un corretto rapporto gerarchico.

Sarà altresì importante che, pur nella subordinazione al Csmd, in quanto titolare della funzione logistica, il direttore nazionale degli Armamenti riceva direttive stringenti dal ministro per la corretta gestione delle attività di approvvigionamento, in un sano rapporto funzionale.

Si prepara una rivoluzione per quel che riguarda il personale. Su questo tema sarà opportuno fare analisi specifiche, ma a una prima osservazione appare chiaro che finalmente il tema è stato affrontato con chiarezza di idee: nessun Paese al mondo si permette di avere forze armate di mezza età, perché la specifica missione del militare richiede in generale forza fisica ed energie che ahimè dopo una certa età vengono meno.

Da qui un progetto che richiede una piena integrazione di intenti tra Difesa e mondo civile, pubblico e privato, in modo che le forze armate possano davvero essere considerate come una sorta di vivaio in cui, accanto alle specifiche competenze militari, vengano sistematicamente sviluppate competenze appetibili all’esterno, in modo che un giovane o una giovane, dopo un congruo periodo in armi, si veda offrire concrete opportunità di inserimento in altre realtà occupazionali.

Si prepara una rivoluzione per il personale
Ancora, vedo con favore l’idea di un ritorno al passato, in cui la funzione e il grado di maresciallo si conseguivano dopo un congruo periodo nei gradi inferiori: so che mi sto facendo molti nemici e che riceverò degli improperi e riconosco di aver toccato con mano le capacità e l’entusiasmo di molti giovani marescialli, ma credo che in generale l’esperienza che viene maturata nelle posizioni gerarchiche subordinate sia non solo preziosa, ma insostituibile e che una riforma di questo tipo avrebbe anche l’effetto di dare maggiore prestigio al grado.

Un’ultima osservazione infine sulla proposta di una legge di pianificazione per i maggiori programmi di investimento su base sessennale, con una revisione a metà percorso: da alcuni questa idea è vista come un modo surrettizio di eludere lo stretto controllo parlamentare sui programmi previsto dalla legge 244.

Ebbene, credo sia proprio il contrario: il Parlamento avrebbe finalmente una visione chiara e coerente della pianificazione militare, non sarebbe ‘assalito’, come purtroppo già accaduto, da una frammentazione inintelligibile, terreno ideale per l’azione delle diverse lobby, e sarebbe nelle condizioni di esercitare un pieno e consapevole controllo dell’equilibrata evoluzione della spesa e dell’adeguamento tecnologico, indispensabile per consentire al nostro strumento militare di mantenere un gradino di vantaggio su qualsiasi ipotetico avversario.

Qui mi fermo con le mie osservazioni iniziali, non senza doverosamente sottolineare che il Libro Bianco è un documento di indirizzo politico, la cui concretizzazione avverrà solo con l’approvazione di un corposo insieme di norme di diversa dignità giuridica, leggi, decreti legislativi, regolamenti e quant’altro, il che richiederà tempo, ma soprattutto un coerente sostegno politico che si dovrà misurare in anni.

È certamente apprezzabile la rigorosa e stretta tempistica imposta agli organi di staff negli ultimi paragrafi del testo, ma questo sarà solo l’avvio di un iter complesso, lungo il quale non ci si potranno permettere passi falsi.

Vincenzo Camporini, già Capo di Stato Maggiore della Difesa, è vicepresidente dello IAI.

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Network Enabled Capabilities (NEC) e la Difesa in Italia

Il programma Forza NEC Forze Armate e innovazione tecnologica Tommaso De Zan, Alessandro Marrone 28/05/2015

I recenti arresti di hacker accusati di aver attaccato vari siti istituzionali, tra cui quello del Ministero della Difesa, hanno riportato l’attenzione sul tema della sicurezza cibernetica. In realtà le Forze Armate italiane e dei principali Paesi Nato già da anni stanno cercando di affrontare i rischi e cogliere le opportunità offerte dall’Information Communication Technology (ICT).

Usa, Europa, e le Network Enabled Capabilities (NEC)
In ambito Nato si punta ormai da un decennio alla digitalizzazione e messa in rete degli equipaggiamenti militari, ovvero alle NEC, per aumentare efficacia ed efficienza dello strumento militare proprio grazie alle nuove capacità “netcentriche”.

Negli Stati Uniti l’ICT e le capacità netcentriche sono divenute profondamente radicate nelle operazioni militari, soprattutto alla luce delle cosiddette “lezioni apprese” dalle operazioni in Iraq e Afghanistan.

L’approccio americano è contraddistinto dalla duplice constatazione delle enormi potenzialità, e delle altrettanto significative vulnerabilità, di un crescente affidamento a un complesso sistema di reti alla base delle capacità netcentriche.

La volontà di sviluppare tali capacità in ognuna delle sei “funzioni di combattimento” - Comando e Controllo, Intelligence, Fuoco, Movimento e Manovra, Protezione, Supporto - dimostra come il Pentagono punti decisamente verso una completa messa in rete degli assetti delle Forze Armate.

In Europa le ambizioni in fatto di NEC sono parzialmente diverse. Francia, Germania e Regno Unito hanno intrapreso un proprio percorso per la trasformazione netcentrica delle rispettive forze terrestri, che è stato influenzato anche dall’esperienza nelle missioni internazionali.

Ad esempio, nel primo decennio degli Anni 2000 la Francia ha iniziato rapidamente la digitalizzazione degli equipaggiamenti a livello del singolo soldato ed ha potuto sviluppare il processo verso i livelli superiori senza la pressione di impegni operativi quali quello in Iraq.

Viceversa, il Regno Unito ha dovuto ricorrere a dei requisiti operativi urgenti per equipaggiare le proprie brigate impegnate massicciamente nei teatri iracheno ed afgano, acquisendo spesso equipaggiamenti “chiavi in mano” direttamente sul mercato, da diversi fornitori, e complicando così la messa in rete degli assetti e la costruzione di una architettura netcentrica.

La Germania si è collocata in una posizione mediana rispetto ai due estremi francese e britannico.

In generale, i tre Paesi hanno adottato un approccio più cauto rispetto agli Stati Uniti nella digitalizzazione delle forze terrestri, anche a causa dei forti limiti di bilancio, ma hanno comunque riconosciuto l’importanza delle capacità netcentriche, in particolare del dominio cyber, investendo ingenti risorse nell’affrontare le sfide che le NEC comportano.

Il programma Forza NEC
In questo contesto si colloca l’esperienza italiana del programma Forza NEC, che sarà discussa in una prossima conferenza IAI a Roma.

Il programma si origina dalla concettualizzazione in ambito Nato delle NEC e dall’esperienza dell’Esercito nelle ultime missioni internazionali - principalmente in Afghanistan e Iraq, ma anche in Libano e Kosovo. Queste hanno evidenziato la necessità per la forza armata di dotarsi di un sistema di commando e controllo maggiormente in grado di raccogliere e gestire le informazioni provenienti dal campo di battaglia, di aumentare la capacità di aggiornamento della situazione in tempo reale e di potenziare i propri strumenti e piattaforme con sistemi di protezione attiva e passiva.

Forza NEC, nell’indicare la strada per la digitalizzazione delle forze terrestri, si pone come catalizzatore di altri programmi di procurement, andando a intervenire sia sugli aggiornamenti di programmi consolidati sia sulla definizione delle specifiche tecniche per quelli non ancora avviati.

Forza NEC è quindi un procurement sui generis, sia in quanto i suoi esiti costituiranno le fondamenta del processo di ammodernamento generale dell’Esercito, sia poiché convergono al suo interno altri programmi già avviati come il Sistema automatizzato di comando e controllo (Siaccon), il Sistema di comando, controllo e navigazione (Siccona) e Soldato Futuro.

Il programma si trova attualmente nella fase di Concept Development and Experimentation (CD&E), che si prevede termini entro il 2020, per un costo complessivo di 815 milioni di euro. Lo scopo primario della CD&E è effettuare una serie di test per valutare attentamente quelle tecnologie che saranno alla base della digitalizzazione dell’Esercito, fornendo le capacità necessarie per testare e validare l’architettura della forza digitalizzata attraverso la realizzazione su piccola scala di tutti i principali componenti dell’architettura NEC.

Le sfide della digitalizzazione
Il programma Forza NEC presenta molte sfide, in termini di sicurezza cibernetica, di asset legacy (ovvero i vecchi equipaggiamenti militari non digitali), di interoperabilità interforze, di gestione dei dati in teatro, di formazione e addestramento delle forze armate.Tra queste sfide, l’incognita principale riguarda proprio l’eventuale produzione di sistemi, piattaforme e assetti che sono stati finora concepiti e sperimentati in Forza NEC.

Questa incertezza è figlia principalmente delle risorse esigue di cui dispone la Difesa e della impossibilità di definire con esattezza come, quando e in che misura l’Esercito potrà acquisire gli strumenti necessari per perseguire con efficacia gli i compiti assegnati alle Forze Armate dalla politica estera e di difesa italiana.

Quanto alla digitalizzazione degli equipaggiamenti dell’Esercito, da un punto di vista operativo, ma anche finanziario e industriale, sembra fondamentale potere dare seguito alla fase di ricerca e sperimentazione con un piano di industrializzazione che soddisfi le esigenze della forza armata e che non renda la fase di CD&E un esercizio fine a sé stesso.

In questo modo, traendo i benefici diretti derivanti dalla digitalizzazione, si consentirà all’Esercito di ammodernarsi rimanendo in linea con i progressi tecnologici delle altre forze armate, alleate o potenzialmente ostili, nell’ottica delle sfide future che dovrà affrontare con i partner europei e atlantici.

Tommaso De Zan è Assistente alla ricerca presso l'Area Sicurezza e Difesa dello IAI.
Alessandro Marrone è ricercatore presso l'Area Sicurezza e Difesa dello IAI.

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Immigrazione: le misure europee

e, Italia e migranti La risoluzione ‘umanitaria’ del Parlamento europeo Giuseppe Licastro 08/05/2015

La Risoluzione del Parlamento europeo del 29 aprile 2015 concernente le recenti tragedie del mare che si sono consumate nel Mediterraneo e le connesse politiche di migrazione e asilo Ue si caratterizza indubbiamente per il diverso approccio adottato rispetto alla formula ‘securitaria’ adoperata dal compatto Consiglio europeo straordinario del 23 aprile 2015.

Le differenti misure proposte per fronteggiare la particolare situazione di emergenza, nonché per ‘integrare’ le conclusioni del Consiglio europeo (indice straordinario di una solida convergenza ‘securitaria’), appaiono prima facie espressione della necessaria coesione per affrontare un fenomeno ineludibile del nostro tempo, quindi da sovraintendere con una visione senza dubbio più ampia, segnatamente condivisa per quanto concerne il delicato profilo dell’accoglienza.

Le misure proposte difatti non si concentrano, in modo caratteristico e massivo, sul rafforzamento della sorveglianza della frontiera marittima, sul contrasto alle reti dei trafficanti, sul contenimento dei flussi migratori illegali.

Integrare la visione ‘securitaria’
Tale visione accresce sensibilmente il campo (e il raggio) d’azione, esortando opportunamente una coordinata azione tesa a contemperare le esigenze di sicurezza (da notare infatti che il testo della risoluzione considera pure le implicazioni della propagazione “dell’IS e del Da’ish nelle regioni circostanti interessate da conflitti”, ossia una possibile ondata massiccia di migranti) con un concreto impegno all’accoglienza attraverso l’adozione di una serie di misure ispirate alla solidarietà e all’equa ripartizione dell’ “onere” (da intendersi in senso piuttosto ampio).

Emblematici di detta visione appaiono particolarmente alcune misure. Come l’estensione del raggio di azione e del mandato, inclusivo di interventi di ricerca e soccorso, dell’‘operazione Triton’.

È utile rammentare che l’operazione congiunta di sorveglianza Triton prevede l’“osservanza” della disciplina contenuta nel Regolamento (Ue) n. 656/2014.

Il paragrafo 1, lettera c) dell’art. 10 concerne proprio le situazioni di ricerca e soccorso regolate dall’art. 9, prevedendo una sorta di “procedura” da osservare che determina il luogo sicuro dello sbarco delle persone soccorse, ossia un luogo “in cui si ritiene che le operazioni di soccorso debbano concludersi e in cui la sicurezza per la vita dei sopravvissuti non è minacciata, dove possono essere soddisfatte le necessità umane di base e possono essere definite le modalità di trasporto dei sopravvissuti verso la destinazione successiva o finale tenendo conto della protezione dei loro diritti fondamentali nel rispetto del principio di non respingimento” (art. 2, n. 12), che lo Stato membro ospitante dell’operazione marittima (ossia, l’Italia) e gli Stati membri partecipanti sostanzialmente si impegnano a portare a compimento prontamente, adeguatamente.

Ci sono poi ulteriori “procedure” contemplate al paragrafo 1 di detto art. 10) nonché la predisposizione di una operazione marittima Ue, definita proprio umanitaria, corrispondente alla più che encomiabile operazione Mare Nostrum capace quindi di estendersi in alto mare, che dovrebbe ragionevolmente avvicendare l’‘operazione Triton’ (avrebbe senso, diversamente, prevedere una strategia basata su una sorta di doppio binario?).

E ancora l’opportunità di applicare (per la prima volta) la direttiva 2001/55/CE sulla protezione temporanea, oppure misure temporanee similari, secondo la disciplina di cui all’art. 78, par. 3 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, allo scopo naturalmente di fronteggiare un consistente afflusso di sfollati.

Inoltre la predeterminazione di una quota obbligatoria ai fini dell’assegnazione di richiedenti asilo tra gli Stati membri (tutti gli stati membri); l’incoraggiamento alle politiche riguardanti le partenze volontarie, conformemente al sistema di protezione dei diritti dei migranti e di accesso all’asilo (tale esortazione allude probabilmente agli indirizzi da seguire nel prossimo futuro contenuti nella comunicazione della Commissione sulla politica di rimpatrio Ue, del 28 marzo 2014); il contrasto tanto della tratta di esseri umani quanto dello smuggling di migranti “sia verso l’Unione europea che al suo interno, nonché contro le persone o i gruppi che sfruttano i migranti vulnerabili” attraverso sanzioni penali preferibilmente più rigorose, “garantendo nel contempo che le persone che prestano aiuto ai richiedenti asilo e alle imbarcazioni in pericolo non siano perseguite” (appare significativo evidenziare l’incisiva azione della magistratura italiana impegnata ormai da tempo nel contrasto al traffico di migranti.

Appare pertanto utile richiamare, nell’ambito di questo settore, una relazione molto interessante del Procuratore della Repubblica di Catania del 12 dicembre 2014, nel contesto di un incontro organizzato da Eurojust e dalla presidenza italiana del Consiglio dell’Unione europea).

Le misure proposte potrebbero dunque risultare efficaci per dare una risposta tempestiva alla significativa pressione migratoria del periodo, oltreché arginare la convergente deriva ‘securitaria’.

Giuseppe Licastro è Dottore in giurisprudenza (profilo consultabile qui).

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Un testo non vincolante, ma essenzialmente morale

Expo 2015 La Carta di Milano e il diritto al cibo Marco Gestri 01/05/2015

Il 1° maggio 2015, con l'inaugurazione di Expo Milano 2015, è aperta alla firma la Carta di Milano, che dovrebbe costituire l'eredità immateriale dell'esposizione universale. Gli obiettivi sono ambiziosi: promuovere la realizzazione del diritto al cibo, combattere la denutrizione e garantire l’equo accesso al cibo per tutti. Ma qual è la natura della Carta? Si tratta davvero di un documento innovativo nel panorama globale, in particolare per quanto riguarda il suo punto centrale, il diritto al cibo? Un testo non vincolante, ma essenzialmente morale La Carta di Milano, come affermato dal Ministro dell’Agricoltura Martina, non si pone come "documento intergovernativo, ma come strumento di cittadinanza globale". Non si tratta cioè di un trattato internazionale, soggetto alla ratifica degli Stati. La Carta sarà sottoscritta da individui, i quali assumono il personale impegno (di cittadini, membri della società civile, imprese) a contribuire alla realizzazione degli obiettivi indicati, anche sollecitando le istituzioni politiche nazionali e internazionali. Ne consegue che la Carta non ha alcun valore vincolante e costituisce un testo di significato essenzialmente morale e politico. Quindi, molto rumore per nulla? Sarebbe una conclusione affrettata (e forse ingenerosa). La scelta fatta appare dettata dalla consapevolezza che l'adozione di un trattato internazionale, ma anche di un documento intergovernativo non vincolante, avrebbe incontrato elevate difficoltà, quanto al negoziato dei contenuti e alla partecipazione degli Stati. L'idea di proporre la Carta di Milano come strumento aperto alla firma degli individui (visitatori di Expo o via internet) va dunque salutata con favore. La scelta si pone in linea con una delle tendenze del diritto internazionale contemporaneo, che vede un ruolo sempre più incisivo della società civile internazionale nel promuovere lo sviluppo di norme o comportamenti virtuosi degli Stati. Una qualche confusione può derivare dal fatto che il progetto della Carta di Milano si è venuto ad affiancare a quello per l'adozione di un “Protocollo di Milano”, promosso dal 2013 dalla Fondazione Barilla Cfn. La Carta trae largamente ispirazione dal Protocollo, che figura tra i documenti di riferimento. Non è ben chiaro se il progetto di adozione del Protocollo di Milano,sempre nel quadro di Expo 2015, rimanga in piedi. Il risultato finale in questo caso parrebbe essere un vero e proprio trattato internazionale, come si evince dall'art. 8 (“entrata in vigore”) del documento del 3 aprile 2015. In ogni caso, non si può fare a meno di rilevare che il testo del Protocollo attualmente disponibile - pur evidenziando aspetti di notevole interesse dal punto di vista sociologico, economico e politico - richiederebbe sul piano giuridico-formale un’accurata revisione. Carta di Milano e Protocollo di Milano Sul piano dei contenuti, la Carta di Milano prevede un’articolata serie di impegni volti all’obiettivo di un equo accesso al cibo, in materia di lotta agli sprechi alimentari, difesa del suolo e della biodiversità, educazione alimentare, sostegno degli agricoltori e delle piccole imprese. Questo sulla base del riconoscimento del diritto al cibo come diritto umano fondamentale. La portata innovativa della Carta risiede naturalmente più nella declinazione di alcuni degli impegni per il conseguimento dell’obiettivo che non nella riaffermazione del diritto al cibo. Anzi, a questo riguardo sarebbe stato preferibile un linguaggio più incisivo (“riteniamo debba -“should” nella versione inglese - essere considerato un diritto umano fondamentale”). Sorprende poi la mancata citazione degli atti internazionali fondamentali in materia, in un testo fitto di riferimenti. Il diritto al cibo è riconosciuto a livello internazionale già a partire dalla Dichiarazione universale del 1948 (art. 25) e ha trovato piena espressione nell’art. 11 del Patto Onu sui diritti economici, sociali e culturali del 1966. Le 164 parti di tale trattato riconoscono il diritto di ogni individuo ad un tenore di vita adeguato, che includa cibo sufficiente, e il diritto fondamentale alla libertà dalla fame. Queste disposizioni sono rimaste per lungo tempo in una sorta di letargo. Da alcuni decenni, tuttavia, il diritto al cibo è stato posto al centro del dibattito internazionale riguardo alla lotta alla fame. Importanti in tal senso il Vertice mondiale sull’alimentazione della Fao del 1996 (e i relativi seguiti) e soprattutto, dal 2000, i lavori dei relatori speciali Onu sul diritto al cibo, che hanno contribuito a dare concretezza al diritto, rivolgendo osservazioni agli Stati riguardo a concrete violazioni. Il diritto al cibo è poi affermato nelle costituzioni di un numero crescente di Stati e applicato in decisioni di corti nazionali (ad es. in India e Sudafrica). Dunque è da ritenere che si tratti di un diritto già pienamente vigente sul piano internazionale. Questo nonostante la posizione degli Usa, che continuano ad affermare che, per gli Stati che non abbiamo concluso trattati in materia, esso costituirebbe una mera aspirazione etico-politica. Fino al 2009, gli Usa hanno addirittura votato contro le annuali risoluzioni dell'Assemblea generale dell'Onu sul diritto al cibo. Negli ultimi anni, l'amministrazione Obama ha deciso di non opporsi all'adozione delle risoluzioni, ma il rappresentante Usa non perde l'occasione di ripetere che al diritto al cibo non corrisponde alcun obbligo internazionale. Marco Gestri è Professore di diritto internazionale nell’Università di Modena e Reggio Emilia e nella Johns Hopkins University, SAIS Europe.

Roma: le posizioni differenti di Esteri e Difesa

Libia e Migranti Si oscilla ancora fra intervento e mediazione Roberto Aliboni 27/04/2015

Per contrastare il traffico criminale di emigranti dalle coste della Libia, il Consiglio europeo del 23 aprile ha preso decisioni che il premier Renzi ha definito “clamorose”, ma che in realtà, almeno per ora, danno un contributo insoddisfacente e poco tempestivo alla soluzione della questione. Vengono triplicati i fondi per la missione Triton, una missione che nondimeno appare intrinsecamente inefficace sia a salvare vite sia a fermare il traffico. La missione di polizia internazionale volta a colpire basi e mezzi dei trafficanti sarà riconsiderata in base ai risultati di un mandato sulla sua fattibilità affidato all’Alto Rappresentante Mogherini in ambito Onu. Per quanto riguarda una più equa ripartizione del fardello di rifugiati fra i paesi membri, nessuna decisione è stata presa e gli umori sono negativi. Una grave crisi che non sembra ricomporsi Quali che siano le iniziative che l’Ue vorrà intraprendere, esse dovranno essere attuate nella cornice di una grave crisi in loco che, nonostante i non piccoli successi della mediazione condotta dalle Nazioni Unite fra le parti in lotta, non sembra volersi comporre. Anzi, con l’ingresso in scena del sedicente Stato Islamico, la crisi libica si è complicata e sempre più integrata nei conflitti che scuotono la regione. Come stanno le cose e quali sono le prospettive di una possibile azione internazionale di polizia, come quella che la Mogherini s’appresta a promuovere? La mediazione dell’Onu ha avuto l’effetto di far emergere le forze moderate di entrambe le coalizioni. Tuttavia, mentre c’è un’apprezzabile convergenza fra partiti e parlamentari verso il proposito di raggrupparsi nella Camera dei Deputati eletta nel 2014 per poi procedere a una riforma istituzionale complessiva, a livello di governi la convergenza manca. C’è, al contrario, una chiara tensione. Il governo rivoluzionario di Tripoli appoggia la mediazione e tratta concretamente per la costituzione di un governo di unità nazionale. In questo quadro, i rivoluzionari hanno silurato il primo ministro al-Hassi, che non lo voleva, ridimensionando nettamente l’influenza dei Fratelli Musulmani, e hanno inviato le loro forze militari ad assediare Sirte, nel frattempo caduta nelle mani del Califfato. Di contro, il governo conservatore di Tobruk, sebbene partecipi all’attività diplomatica che fa capo alla mediazione, continua in realtà a considerarsi come il solo legittimo governo della Libia e vede i rivoluzionari di Misurata alla stessa stregua delle milizie integraliste, cioè come islamisti terroristi. Perciò ha mandato il generale Heftar a riconquistare Tripoli “manu militari” e chiede il sostegno politico e militare dell’Occidente e della Lega araba, con la sua nuova forza militare congiunta, per ristabilire la legittimità in Libia. Si sta cercando di farlo nello Yemen: al Thani ha reclamato coerenza. Le convergenze dell’Ue più con Misurata che con Tobruk Dunque, in Libia Europa e Occidente convergono di fatto con Misurata piuttosto che con Tobruk. Al contrario nella regione sono alleati con la coalizione araba che appoggia Tobruk nel quadro della comune lotta contro il terrorismo (e anche qui al Thani reclama coerenza). Nella regione un sostegno particolare e cospicuo è fornito dall’Occidente all’Egitto di al-Sisi, che riceve un forte aiuto economico dal Golfo e armi e affari da Usa, Russia, Francia e Italia ed è fortemente schierato con Tobruk. In questo quadro, è difficile per l’Occidente portare Tobruk alla trattativa con Misurata. Di fatto, l’appoggio dell’Occidente a una soluzione politica della crisi libica attraverso la mediazione dell’Onu è indebolito dall’assetto delle alleanze regionali nonché dai fini diversi che l’Occidente persegue in Libia (dove si distingue fra islamisti e islamisti) e nella regione (dove la tendenza è a mettere tutti gli islamismi nello stesso fascio). Mancanza governo unità nazionale pone ostacoli Questa situazione rende oggettivamente complicata un’azione di polizia internazionale come quella che Mogherini ha avuto il mandato di promuovere. Sia la legalità sia l’efficacia della missione richiedono l’esistenza di un governo libico di unità nazionale. Ma le alleanze regionali ostacolano il varo di tale governo. L’Occidente appoggia il governo di unità nazionale ma questo appoggio è indebolito dalle sue alleanze nella regione. In queste condizioni, anticipare l’esecuzione di una missione militare in assenza di un governo di unità nazionale potrebbe ulteriormente allontanare la prospettiva che tale governo si formi, perché entrambe le parti vedrebbero la missione come un favore fatto all’altra. Il quadro Onu non servirebbe e non basterebbe a dare neutralità politica alla missione agli occhi dei libici. Perciò, mentre appare utile e doveroso che Mogherini vada a New York a perorare la missione, la strada maestra per la soluzione della crisi libica resta quella della mediazione e, allora, è necessario che la politica occidentale si affretti a stabilire una maggiore coerenza e un migliore equilibrio fra i suoi obiettivi regionali e quelli libici, a cominciare dal Cairo. Non deve abbandonare le sue alleanze regionali, ma deve chiedere agli alleati, in cambio del suo appoggio in Iraq, in Siria e nello Yemen, una maggiore considerazione per gli obiettivi che ha in Libia. Roberto Aliboni è consigliere scientifico dello IAI.

Con oltre sei polizie e 600 mila poliziotti, si ricorre ai Militari?

Giustizia e Sicurezza Militari a guardia dei tribunali? Fabio Caffio 15/04/2015

Impiegare i militari nella sorveglianza dei tribunali è la proposta avanzata dal procuratore della Repubblica di Torino all'indomani della strage al Palazzo di Giustizia di Milano. La soluzione ipotizzata sull'onda di una possibile emergenza sembra in linea con una prassi consolidata. Ma va vista in una prospettiva più ampia, in termini di opportunità e di costo/efficacia. Un tabù per le democrazie occidentali L'impiego dei militari in servizi di ordine pubblico costituisce un tabù per le democrazie occidentali, a meno di casi particolari. In Gran Bretagna è in teoria previsto che forze di sicurezza militari sostengano le autorità civili in situazioni come quelle verificatesi in passato nell'Ulster. Negli Stati Uniti una specifica legge proibisce espressamente che l'Esercito sia adibito a compiti di polizia locale (c.d. "Posse Comitatus"), a meno di contraria decisione presidenziale in caso di emergenza nazionale. L'esistenza di eccezionali esigenze è prevista dall'ordinamento italiano (art. 93 del Codice ordinamento militare) come condizione per giustificare l'impiego, da parte dei prefetti, di personale delle Forze armate in funzioni di "sorveglianza e controllo di obiettivi fissi" e di centri per immigrati. Ad essi è attribuita, secondo un modulo sperimentato sin dall'operazione "Vespri siciliani" del 1992 (la prima di tale tipo), la qualifica di agenti di pubblica sicurezza per identificare e perquisire persone e mezzi di trasporto. Marina militare ‘polizia in mare’ Diverso lo status del personale della Marina militare: i comandanti delle navi da guerra, quando in alto mare, sono infatti ufficiali di polizia giudiziaria per lo svolgimento delle funzioni di polizia marittima. Questo spiega come la Marina abbia potuto svolgere importanti operazioni di contrasto del traffico illecito di migranti, nell'ambito dell'operazione "Mare nostrum", arrestando scafisti e sequestrando navi madre su direttiva dell'Autorità giudiziaria. Funzioni di polizia giudiziaria erano anche state attribuite al personale dei "Nuclei militari di protezione" (Nmp) imbarcati sui mercantili per protezione antipirateria, il cui impiego è terminato a marzo, dopo che un emendamento legislativo ha riservato le attività di protezione alle sole guardie giurate di società private. Contrordine ‘Strade sicure’ A inizio 2015 il Governo era intenzionato, per contenere la spesa pubblica, a porre termine all'operazione ‘Strade sicure’ che prevede anche pattuglie miste di personale delle Forze armate e delle forze di polizia. Poi gli attentati di Parigi ed il crescere di minacce terroristiche hanno consigliato un ripensamento. Ecco dunque che con la legislazione antiterrorismo del D.L. 7/2015 il contingente di ‘Strade sicure’ è stato elevato a 4.800 operatori delle Forze armate da adibire ai servizi di vigilanza a siti ed obiettivi sensibili. Critiche erano state espresse sull'operazione dai sindacati delle forze di polizia, con riguardo alle compatibilità finanziarie ed alle interazioni tra il comparto difesa e quello sicurezza. Anche la Corte dei Conti ha nel 2013 esaminato questi aspetti mettendo in rilievo l'onerosità per la Difesa (spese eccedenti quelle finanziate per 73 milioni annui) e l'incertezza dei risultati ottenuti sul mantenimento dell'ordine e sulla sicurezza pubblica. Possibili alternative Operazioni come ‘Strade sicure’ hanno avvicinato le Forze armate alla gente. Continuare, dopo anni, a vedere militari per le strade con le armi spianate rischia tuttavia di compromettere l'immagine del Paese a livelli balcanici o sudamericani. L'impiego delle Forze armate in "funzioni duali" è un eccellente modo di impiegare le risorse come dimostra il ruolo svolto dalla Marina nella sorveglianza dell'alto mare. Altro è però immaginare un uso esclusivo dei militari in compiti tutto sommato impropri, quali la sorveglianza dei tribunali. Meglio allora pensare a un uso appropriato delle guardie giurate: la sospensione del servizio dei Nmp della Marina è avvenuto dopo che il ministero dell'Interno ha disciplinato con rigore attività, requisiti e responsabilità delle società di sicurezza private a bordo dei mercantili. Questa è forse la via da seguire per i Palazzi di Giustizia, senza distogliere ulteriormente le Forze armate dai loro compiti d'istituto. Fabio Caffio è Ufficiale della Marina Militare in congedo, esperto in diritto internazionale marittimo.

Di fronte al problema degli Armeni: una politica con la Turchia

Turchia, armeni e Italia Indignarsi non è (ancora) una politica estera Riccardo Perissich 19/04/2015

Le parole del Papa sul massacro degli armeni, come sempre succede quando parla il Pontefice, hanno suscitato un vivo dibattito anche in Italia. Non sono in grado di valutare la ragione specifica per cui sono state pronunciate. Papa Francesco è persona accorta e un buon motivo deve esistere. Più interessante, perché a noi più vicino, è l’immediata ondata d’indignazione che ha scosso l’Europa e l’opinione pubblica italiana con diffuse accuse al governo di essere silenzioso e imbelle. Italia-Turchia: schizofrenia politica e mediatica Noi non siamo un’autorità morale ma una nazione. Tutto ciò sembra dimostrare che quello della politica italiana verso la Turchia è da molto tempo un caso emblematico di schizofrenia dei media e in parte anche della classe politica; con buona pace della conclamata volontà di essere in prima linea fra i partigiani dell’ingresso del paese nell’Unione europea. Se si trattasse di un paese lontano il cui comportamento non ci tocca più di tanto e su cui abbiamo poca influenza, poco male. Invece è uno dei nostri principali partner economici nel Mediterraneo, membro della Nato, candidato a far parte dell’Ue; è anche uno dei pochi paesi che, se volesse, potrebbe avere un ruolo determinante per promuovere una maggiore stabilità nel Medio Oriente e nell’Africa del Nord. Eppure in pochi altri casi la nostra politica è stata trattata con maggior leggerezza. L’Italia e tutti i governi che si sono succeduti, è sempre stata in prima linea nel sostenere l’ingresso della Turchia nell’Ue. Chi scrive sostiene invece da molto tempo che il momento in cui ciò sarebbe stato possibile è passato; sia l’Europa, sia la Turchia hanno preso strade troppo diverse. Non lo dicevo per sminuire l’importanza di quel paese; al contrario, perché ritenevo che il negoziato d’adesione fosse ormai un ostacolo e non un elemento di convergenza. Con altri che sostenevano la stessa tesi, fui accusato d’insensibilità verso una importante nazione amica. Nel 1998 con incredibile leggerezza il Parlamento italiano votò una risoluzione di appoggio alla causa dei curdi. Su quella base un parlamentare di estrema sinistra portò in Italia il leader curdo Öcalan, che fu accolto con grande simpatia. La reazione turca fu violenta, con ritorsioni diplomatiche, minacce sui rapporti economici e diffuse manifestazioni nel paese promosse, con sorpresa della nostra politica, soprattutto dai partiti turchi di sinistra. Il governo D’Alema fece rapidamente marcia indietro e Öcalan si trova ora in una prigione turca. L’avvento di Erdoğan fu salutato come la prova che una vera democrazia islamica è possibile sull’esempio della nostra Democrazia Cristiana; i rapporti con Berlusconi erano particolarmente amichevoli e stretti. Negli ultimi anni Erdoğan ha messo in atto una svolta autoritaria e le simpatie nei suoi confronti si sono molto affievolite. Ciò non ha comunque impedito all’Italia di continuare a sostenere la candidatura turca nell’Ue, nella proclamata illusione che l’Europa potesse influenzare l’evoluzione della politica interna del paese. Malgrado la diminuita simpatia, quando Erdoğan mandò una flottiglia di palestinesi sulle coste di Israele con evidente intento provocatorio e ne seguì un incidente cruento, le simpatie italiane andarono ai turchi; forse perché in quel momento Israele era meno popolare. Turchia-armeni: genocidio ed emozioni Ora è esploso il dramma degli armeni durante la prima guerra mondiale. Nessuno nega che ci sia stato un massacro; nemmeno i turchi, anche se cercano di ridimensionarne la portata, le cause e il contesto. Il problema politico insorge quando qualcuno usa la parola genocidio, di cui peraltro non esiste una precisa definizione nel diritto internazionale. Che l’uso di questa parola faccia esplodere tutte le emozioni non deve sorprendere, soprattutto in Europa. Per noi genocidio è in primo luogo legato al ricordo dell’Olocausto, evento che tocca da vicino le nostre coscienze perché europee (non solo tedesche) furono le responsabilità; chiunque sia accusato di un simile crimine è implicitamente associato ai nazisti. Questo solo fatto dovrebbe incitare a una certa prudenza. Un altro motivo per cui la parola è così esplosiva è che in molti paesi europei la negazione del genocidio degli ebrei è passibile di sanzioni penali; se veramente volessimo seguire questa strada con la Turchia, dovremmo essere coscienti delle conseguenze. La Francia l’ha fatto cedendo alla pressione politica della più grande comunità armena d’Europa. Puntualmente si è ripresentato anche il Parlamento europeo mai avaro di risoluzioni, prive di effetti giuridici e politici ma di sicura risonanza mediatica. Le autorità americane sono più accorte; pur invitando laTurchia a un esame di coscienza, evitano di usare la parola genocidio. Su questa vicenda, come pure sul problema curdo, l’opinione pubblica turca sta lentamente maturando, ma le accuse provocano ancora una reazione nazionale molto forte che non si limita a chi sostiene l’attuale governo. La Turchia, ha certo interesse a fare chiarezza sugli aspetti più torbidi del suo passato; tuttavia non è certo l’indignazione, peraltro priva di conseguenze, dell’Europa che l’aiuterà a farlo. Buone ragioni per criticare le scelte turche Ci sono altre buone ragioni, più urgenti e attuali, per criticare la Turchia. In primo luogo, la svolta non positiva della sua politica interna e della gestione dell’economia. Inoltre l’ambiguità della loro politica in Siria e verso il sedicente Stato islamico, la loro visione strategica verso il Medio Oriente e l’Asia centrale, e il ruolo che intendono avere nell’approvvigionamento energetico dell’Europa. Sono questioni di interesse immediato che toccano da vicino i nostri interessi strategici nella regione più critica del pianeta. Avere una politica estera richiede essere capaci di combinare principi e interessi. Spesso non è facile. Lord Palmerston disse che l’Inghilterra non aveva amici permanenti, ma solo interessi. Il generale de Gaulle, un altro che d’interessi se ne intendeva, disse che la politica della Francia non è dettata dalla borsa. Di sicuro, né l’uno né l’altro avrebbero tollerato che fosse dettata dalle emozioni e dall’indignazione suscitate dal telegiornale della sera. Ora è il caso degli armeni, ma secondo i media dovremmo passare la vita a indignarci: per il Tibet, per il trattamento delle donne in Arabia Saudita, per la pena capitale in Iran (meno per quella negli Usa), per il rifiuto del Giappone di riconoscere i suoi crimini di guerra, per i massacri dello Stato islamico, per la tragedia degli emigranti nel Mediterraneo, per il dramma dei palestinesi, ma subito dopo anche per le minacce che gravano su Israele; la lista è lunga. In fondo, cosa vorremmo? Che i colpevoli smettano di comportarsi così o, se i fatti appartengono al passato, riconoscano i torti e facciano pubblica ammenda. Combinare principi e interessi La richiesta è spesso giustificata, almeno secondo i principi che reggono la società in cui viviamo. Spesso, agire così converrebbe anche ai presunti colpevoli; se il Giappone seguisse l’esempio della Germania nel riconoscere i suoi crimini durante la seconda guerra mondiale, sarebbe meno isolato in Asia. Il problema dell’indignazione è doppio. Essendo un fenomeno di narcisismo morale, evita la sgradevole domanda: quindi cosa facciamo? Domanda giudicata inopportuna perché ci richiederebbe di fare la guerra o di imporre sanzioni a metà dell’umanità. I governi, su cui pesa la responsabilità dei destini del paese, a volte agiscono, a volte no. Se lo fanno, è perché ritengono minacciati i loro interessi o gravemente violati alcuni principi su cui si basa l’ordine mondiale: il diritto internazionale, la sovranità e la pacifica convivenza degli Stati, con più difficoltà e cautela il rispetto dei diritti umani. Lo fanno soprattutto perché, avendo valutato rischi e opportunità, ritengono di poter ottenere un risultato; è il caso delle sanzioni contro la Russia, della guerra che si sta combattendo contro lo Stato islamico e delle iniziative che quasi sicuramente saranno necessarie in Libia. Ovviamente gli indignati non sono mai soddisfatti, salvo rifiutare le conseguenze economiche, politiche o militari delle proprie emozioni. Il secondo problema è che l’indignazione è in genere di breve durata; ci s’indigna per una causa per volta e non bisogna assolutamente perdere l’appuntamento con il nuovo orrore; i governi che si lasciano guidare da essa rischiano di essere sempre in ritardo di un telegiornale. La patria di Machiavelli dovrebbe sapere che la morale disgiunta dalla ragione, dalla valutazione delle conseguenze dei propri atti e dei propri interessi può essere cattiva consigliera. In realtà l’indignazione è l’arma degli impotenti, il supporto della politica estera di chi non riesce ad averne una. Riccardo Perissich, già direttore generale alla Commissione europea, è autore del volume “L'Unione europea: una storia non ufficiale”, Longanesi editore.

Forum Italia Francia sulla immigrazione

Francia e Italia Opportunità e rischi a Sud Jean-Pierre Darnis, Nicoletta Pirozzi 20/04/2015

I tragici eventi del canale di Sicilia stanno richiamando l’attenzione sulle politiche che possano gestire le ondate migratorie. Francia e Italia condividono l’interesse per una maggiore stabilità al sud dell’Europa, dal Maghreb all’Africa sub-sahariana, ma spesso le proiezioni dei due paesi nella zona divergono. Se ne discuterà il prossimo 29 aprile in un seminario organizzato dallo IAI a Roma nell’ambito del Forum Strategico Francia-Italia. Una zona di grande interesse per entrambi i Paesi La zona che va dal Maghreb all’Africa sub-sahariana comprende una grande diversità di Stati, che hanno spesso avuto destini separati. Oggi la crescita del fenomeno del terrorismo di matrice islamista radicale costituisce uno dei principali fattori di instabilità nell’intera area, con interconnessioni transnazionali. Esiste dunque per due Paesi con una tradizionale proiezione a Sud come la Francia e l’Italia una comune preoccupazione per la sicurezza della regione, un elemento che tra l’altro è stato ribadito nel vertice bilaterale di Caen di marzo scorso. Questa preoccupazione poggia anche sull’allarme destato dai flussi migratori che raggiungono le sponde meridionali dell’Europa attraverso i paesi del Nord Africa. Le migrazioni attraverso il Canale di Sicilia costituiscono un problema oggettivo per l’Italia e probabilmente soggettivo per la Francia. Però in entrambi i Paesi esse hanno grande rilevanza nell’agenda politica e nel dibattito pubblico. Parigi più attenta di Roma Storicamente, possiamo osservare un modello di proiezione con forti aspetti realisti: la zona a Sud dell’Europa è spesso apparsa come un terreno di giochi di potenza con una dimensione fondamentalmente bilaterale. La proiezione verso il continente africano di Italia e Francia ha seguito filoni culturali, economici, politici, ma anche religiosi, significativi e spesso divergenti. Per la Francia, il passato coloniale e l’evoluzione dei rapporti tra i vari stati che è emersa nel periodo post-coloniale rappresentano questioni importanti e molto analizzate. Per l’Italia, possiamo rilevare una presenza meno omogenea e un’elaborazione meno attenta delle strategie di proiezione nella zona, ma si registrano comunque una serie di azioni di politica estera notevoli nei confronti di paesi come Libia, Tunisia, Algeria, Somalia e Mozambico. Tra l’altro, per l’Italia spesso la politica commerciale ed energetica, quella dell’Eni, è apparsa come un driver importante. La cosiddetta “primavera araba” è stata un forte indicatore delle spinte alla democratizzazione dei popoli nel Nord Africa. La richiesta di maggiore trasparenza e serietà da parte dei governi è un fenomeno planetario, ma interpella in particolare gli Stati del Nord del Mediterraneo, tradizionali difensori della cultura della democrazia liberale. Questo tipo di riflessione richiede adattamenti spesso difficili e pericolosi, con Paesi come Francia e Italia spesso inclini a giocare la stabilità del sistema senza applicare a Sud le regole di governo che esistono all’interno dell’Unione. Nell’area sub-sahariana, le crisi legate a fattori locali come la povertà, le disuguaglianze sociali e le istituzioni statuali troppo fragili si intrecciano progressivamente a dinamiche globali, dalla radicalizzazione terroristica fino ai cambiamenti climatici e alla sfida demografica. L’arco di instabilità che unisce il Corno d’Africa alla zona del Sahel e al Mediterraneo attraverso la Libia rappresenta una priorità per i due Paesi. Spinte bilaterali e opportunità di cooperazione Francia e Italia hanno reagito con strumenti e approcci diversi alle nuove sfide provenienti dal sud. L’azione francese nella zona si è riformata, con un’accentuazione della preoccupazione securitaria che ha animato un forte interventismo in Libia, Mali e Repubblica centrafricana e ha spinto il paese a diventare il guardiano militare del deserto sahariano con l’operazione Barkhane. Dal lato italiano, possiamo constatare un approccio securitario più prudente e più legato al Nord Africa - stabilità della Libia ma anche della Tunisia - e alla regione del Corno, ma anche la crescita di un interesse politico che accompagna le visioni di sviluppo economico e sociale della zona sub-sahariana come ad esempio nel Niger. L’attuale governo italiano sta infatti dimostrando un rinnovato interesse per la zona. Le visite di Matteo Renzi in qualità di presidente del Consiglio in Mozambico, Congo-Brazaville, Angola e più di recente in Tunisia sono state salutate da molti come “un ritorno dell’Italia in Africa”. Questo nuovo attivismo trova conferma anche nell’adozione della nuova legge sulla cooperazione allo sviluppo e nella crescente attenzione verso le opportunità di investimento per le aziende italiane nei paesi africani, saldandosi con la tradizionale presenza nel continente di una rete capillare di Ong cattoliche e di missionari. Certamente, non è realistico ipotizzare che questo approccio bilaterale sparisca e che le differenze in termini di proiezione si ricompongano del tutto. Esistono però alcuni fattori che favoriscono aperture verso un approccio multilaterale o per lo meno comune, anche nel contesto dell’Unione europea. La forte interconnessione delle situazioni politiche attuali della zona e le ricadute sul territorio europeo richiedono infatti un approccio complessivo che non può essere svolto da un unico Paese. Francia e Italia sono tra i più attivi nelle missioni civili e militari in Africa sub-sahariana gestite da Ue, Nato e Nazioni Unite. Manca invece un disegno politico condiviso e una gestione comune delle sfide aperte nel Nord Africa e nell’area mediterranea. Da un punto di vista operativo, il partenariato tra Italia e Francia dovrebbe concentrarsi sul rafforzamento delle iniziative multilaterali in corso. Questo significa potenziare in termini di mandato e di risorse della missione Triton nel Mediterraneo, ma anche dare un nuovo impulso ai processi di Rabat e di Karthoum, che forniscono una cornice multinazionale efficace per affrontare le cause prime dei fenomeni migratori, dall’Africa occidentale al Corno. A livello politico, un obiettivo di breve termine per un’intesa italo-francese sarebbe quello di mantenere alta l’attenzione europea sulla dimensione meridionale della politica di vicinato, ma potrebbe portare anche ad una sua ambiziosa ridefinizione e segnare il rilancio del ruolo dell’Ue come attore regionale. L’emergenza rappresenta anche un’opportunità che i governi e le diplomazie dei due paesi dovrebbero sapere cogliere. Jean-Pierre Darnis è professore associato all’Università di Nizza e vice direttore del Programma Sicurezza e Difesa dello IAI (Twitter: @jpdarnis) Nicoletta Pirozzi è responsabile di ricerca presso lo IAI.

Un Seminario per comprendere: 14 aprile 2015

Politica di difesa Francia e Italia a confronto Jean-Pierre Darnis, Alessandro Marrone 08/04/2015

Francia e Italia si trovano in una fase di divergenza per quanto riguarda le rispettive politiche di difesa, dopo anni di evoluzioni parallele e collaborazione. Ne discute il prossimo14 aprile un seminario organizzato dallo IAI a Roma nell’ambito del Forum Strategico Francia-Italia. Parallelismi e divergenze tra Parigi e Roma Dagli anni ‘80 agli anni 2000, entrambi i Paesi sono stati caratterizzati dalla professionalizzazione delle Forze Armate e da un importante impegno in missioni internazionali all’estero. Abbiamo potuto quindi osservare un’evoluzione parallela e spesso congiunta dello strumento militare e del suo uso. L’intervento del 2006 in Libano (Unifil II) rappresenta in un certo senso l’apice di questo paradigma comune, con un forte impegno militare e politico-diplomatico dei due Paesi nel quadro della stessa missione Onu. Dal 2010 in poi possiamo invece osservare alcune divergenze. Da un lato la Francia ha proseguito ad utilizzare lo strumento militare anche per missioni di combattimento, sia all’interno di coalizioni sia su iniziative sostanzialmente nazionali (Libia, Repubblica centrafricana, Mali, Ciad, Iraq). Dall’altro l’Italia si è mostrata molto più prudente nel suo coinvolgimento quando un intervento militare multinazionale era considerato non prioritario per la propria politica estera, ad esempio nell’Africa sub sahariana, o addirittura dannoso per gli interessi nazionali, come nel caso del 2011 in Libia. A ciò corrispondono due trend differenti nella politica interna: da un lato la forte continuità della politica di difesa francese con una tendenza intervenzionista dei presidenti Jacques Chirac, Nicolas Sarkozy e Francois Hollande; dall’altro, in Italia, dal 2010 in poi l’indebolimento del centro-destra e la successione di governi di coalizione che hanno espresso - finora - tendenze nettamente meno interventiste che nel passato. Il dibattito sulle spese militari, e in modo specifico sul programma F-35, ha illustrato nel 2013 e 2014 questa pressione sulla difesa italiana per ridurre gli impegni in un contesto di crisi economica. Charlie Hebdo e Libro Bianco Oggi i due Paesi si trovano ad un punto importante. Nel recente incontro bilaterale di Caen tra i ministri di esteri e difesa, Francia e Italia hanno riaffermato una comune volontà di trattare il problema della sicurezza nel Mediterraneo, anche visto l’evolversi della situazione in Libia e in Tunisia. Gli attacchi terroristici del gennaio 2015 a Parigi hanno provocato una presa di coscienza in Francia della gravità della minaccia, e un rafforzamento dei dispositivi militari per la tutela della sicurezza interna. Non a caso il governo ha scelto di tornare sui suoi passi rispetto ai tagli previsti alle risorse per fronteggiare le esigenze di sicurezza esterne e interne. Dal lato italiano, l’elaborazione del Libro Bianco per la sicurezza internazionale e la difesa rappresenta un’occasione importante per riaffermare le priorità strategiche dell’Italia e definire le linee guida per l’adeguamento dello strumento militare. Va tenuto poi in considerazione un’ulteriore fattore che rappresenta un handicap per l’Italia. La difesa si trova alle prese con una difficile riforma del personale per recuperare margini finanziari e di efficienza. La Francia non ha lo stesso problema, o per lo meno non nella stessa misura. Questo però crea una discrepanza nella disponibilità delle forze: se entrambi i Paesi debbono muoversi in un quadro finanziario logorato dalla crisi, l’Italia deve superare l’ulteriore ostacolo di una spesa per la difesa completamente sbilanciata dal lato del personale, e quindi inefficiente. Nel 2012 la legge Di Paola ha iniziato ad affrontare questo problema, ma manca ancora la sua piena attuazione. Si tratta di un problema grave perché, anche aldilà della volontà politica di uso o meno della forza militare in una determinata circostanza, limita fortemente le opzioni militari italiane, anche nella collaborazione bilaterale. Le possibilità di cooperazione industriale Anche in campo industriale si può costatare una relativa continuità dei programmi di cooperazione bilaterale, ma con delle criticità importanti. Esiste un quadro di cooperazione sia per quanto riguarda i programmi Ue (in particolare Horizon 2020) sia per quanto riguarda alcune industrie della difesa (Mbda, Space Alliance Tas). Vi sono anche possibili ambiti di cooperazione da attivare ora in chiave futura, quali osservazione e telecomunicazioni spaziali, velivoli a pilotaggio remoto (Remotely Piloted Aircraft Systems, Rpas) armati e non. Tuttavia, non sono stati lanciati nuovi programmi significativi a livello bilaterale né multilaterale, che potrebbero anche portare ad un maggiore sforzo a livello europeo. La questione del futuro Rpas europeo da combattimento rimane infatti aperta: la firma nel 2014 di un accordo franco-britannico per uno studio al riguardo prolunga la logica del trattato di Lancaster House, ovvero di un rapporto privilegiato fra Francia e Regno Unito per programmi futuri che coinvolgano le rispettive industrie delle difesa. Una cooperazione che viene percepita a Roma come un’esclusione di altri partner europei a partire dall’Italia. In un contesto europeo dove cambiano le politiche di difesa, con un Regno Unito in relativa frenata, mentre la Germania sembra voler tornare ad investire, la Francia si configura come un perno essenziale per il futuro della difesa europea. Anche il rapporto fra Francia e Italia rappresenta un tassello importante che potrebbe portare a maggiori collaborazioni e sinergie. Jean-Pierre Darnis è professore associato all’Università di Nizza e vice direttore del Programma Sicurezza e Difesa dello IAI (Twitter: @jpdarnis) Alessandro Marrone è responsabile di ricerca del Programma Sicurezza e Difesa dello IAI (Twitter: @Alessandro__Ma).

Italia: la vocazione a pagare Multe

Una ricetta italiana Ue: dopo trent’anni addio alle quote latte Lorenzo Vai 31/03/2015

Dopo trent’anni, il sistema delle quote latte cessa di esistere: l’Ue gli dice addio il 1° aprile, l’Italia rischia di averne nostalgia dopo battaglie, multe, polemiche. Gli ingredienti della vicenda sono tipici della tradizione nostrana: dilettantismo, opportunismo, irresponsabilità. Il tutto imbevuto nel latte, troppo latte. Combinandoli nel tempo, l’Italia è riuscita a fare pagare ai propri contribuenti una cifra vicino ai 4,5 miliardi di euro di “prelievi supplementari”. Nella sostanza, multe: in pratica, le sanzioni previste dal regolamento comunitario relativo all’organizzazione dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari approvato nell’ormai lontano 1984. La ratio alla base della regolamentazione era semplice. Nell’allora Comunità, l’offerta di latte si apprestava a superare di gran lunga la domanda, con il rischio che il prezzo del prodotto si abbassasse a livelli insostenibili per gli allevatori. Da qui l’idea di fissare delle quote massime di produzione totale per ogni Stato membro, da suddividere poi tra i singoli allevatori nazionali. Raggiunta tale quota, il produttore sarebbe incappato in una sanzione che avrebbe reso la sovrapproduzione economicamente non allettante. Ma le cose sono andate diversamente. Una preparazione improvvisata La storia era iniziata nel peggiore dei modi. I negoziati condotti tra gli Stati membri in seno al Consiglio dei Ministri dell’Agricoltura per fissare le quote globali di produzione avevano difatti trovato l’Italia impreparata. L’allora ministro dell’Agricoltura Filippo Maria Pandolfi propose che il calcolo della quota italiana non prendesse come anno di riferimento il 1981 (a causa di una produzione lattiera eccezionalmente scarsa), ma il 1983, anno in cui i dati statistici dell’Istat risultarono però sottostimati rispetto alla produzione reale, in crescita. All’Italia venne quindi assegnato un quantitativo di riferimento anormalmente basso, che avrebbe reso fin troppo facile per gli allevatori incappare nei prelievi supplementari. Tardivamente, se ne rese conto anche lo stesso ministro Pandolfi, che per mettere una toppa all’errore affermò sia che gli allevatori italiani non sarebbero stati colpiti dalle sanzioni grazie a un accordo informale, sia che l’Italia - se così non fosse stato - avrebbe disapplicato il regolamento. Rassicurazioni che furono sostenute dalla lenta assegnazione delle quote individuali, fondamentali per individuare i produttori inadempienti e assegnare i relativi prelievi. Una cottura a puntino Poiché a Bruxelles la pensavano diversamente, però, le multe dirette all’Italia non tardarono ad arrivare, senza che le insistenti richieste provenienti da Roma per rinegoziare le quote di produzione nazionali sortissero nessun effetto (tranne bloccare la revisione di altri mercati irreggimentati, come quello dell’olio d’oliva). Insieme alle richieste di prelievi si scatenarono le proteste degli allevatori, che, illusi dalle promesse governative, reputavano ingiuste le sanzioni ricevute. Una situazione scomoda, che quasi tutti governi italiani che si sono succeduti negli anni hanno risolto nel modo in apparenza più semplice: pagare loro le multe al posto degli allevatori. Gli obblighi verso l’Ue sembravano rispettati e il consenso politico salvaguardato. Una soluzione che per non scontentare nessuno è finita per gravare su tutti. A farne le spese - in senso letterale - sono stati i contribuenti (spesso ignari), compresi quei produttori che avevano rispettato il regolamento, con difficoltà e nessun beneficio. Oltre al danno, la beffa. E la multa è servita Le diverse revisioni del regolamento (l’ultima è stata nel 2008) hanno aumento le quote di produzione originali, ma non hanno evitato all’Italia di collezionare ulteriori multe. Dal 1995 al 2009, chi ha sforato ha maturato ammende per oltre 2,3 miliardi di euro, in buona parte ancora pagati dai governi italiani. Una pratica scorretta assimilabile a un aiuto di Stato per la Commissione europea, che a poche settimana dalle fine del sistema, ha deferito alla Corte di Giustizia dell’Ue l’Italia, rea di dover ancora riscuotere quasi 1,4 miliardi di euro dai propri allevatori. È l’ultima tappa della procedura d’infrazione avviata dalla Commissione nel 2013, ma non sarà l’ultima di questa vicenda che, in attesa della sentenza della Corte, interesserà per molti anni ancora lo Stato italiano, impegnato un piano di recupero dei prelievi della durata di 14 anni, già concordato con la Commissione. Se il piatto è fino ad ora risultato indigesto, non è detto che la piena libertà produttiva conquistata dal mercato lattiero-caseario sarà più tollerabile, in particolare per la produzione italiana, rivelatasi fino ad oggi meno competitiva rispetto a quella tedesca, olandese o francese. Dare la colpa alla “perfida Bruxelles” nei prossimi anni sarà sempre più complicato e certamente poco responsabile per coloro che dovrebbero tutelare gli interessi italiani, tra cui rientrano anche (e soprattutto) quelli dei cittadini. Questa volta a difenderli ci ha pensato la Commissione. Diciamolo e ricordiamocelo. Lorenzo Vai è è assistente di ricerca dello IAI e del Centro Studi sul Federalismo.

Italia: altri cinesi a MIlano

Vendita Pirelli a cinesi Allodole, gufi e cassandre: una cattiva notizia per Italia Andrea Renda 03/04/2015

Nonostante il suo indiscusso appeal per i turisti di tutto il mondo, l’Italia non è mai stata una destinazione parimenti attraente per gli investitori stranieri. È un’opportunità mancata: se il Bel Paese fosse in grado di attirare investimenti diretti dall’estero come la Germania, arriverebbero capitali per circa 16 miliardi di euro in più all’anno, l’equivalente di una piccola manovra finanziaria. E non è tutto: gli investimenti diretti stranieri sono spesso un’iniezione salutare per l’economia anche perché portano competenze manageriali più sofisticate e un maggiore stimolo alla internazionalizzazione, due ambiti nei quali il nostro Paese, caratterizzato da un ampio tessuto di piccolissime imprese a conduzione spesso ancora familiare, è da sempre carente. L’impennata degli investimenti, specie cinesi In quest’ottica, ci sarebbe da rallegrarsi della recente impennata degli investimenti esteri nel nostro Paese, soprattutto (ma non solo) di provenienza cinese. Basti pensare all’acquisizione del 40% di Ansaldo Energia da parte di Shanghai Electric Group e agli impegni della People’s Bank of China per l’acquisizione di quote al di sopra del 2% di molte società italiane quotate in borsa, tra cui Eni, Enel, Fiat Chrysler, Telecom Italia, Prysmian, Generali. Ancora più importante è l’investimento della State Grid Corporation cinese nel 35% della CDP Reti, la quale a sua volta possiede partecipazioni in imprese cruciali per l’economia italiana, da Terna a Snam fino al Corriere della Sera. Da ultimo, dopo che Ansaldo Breda e Ansaldo Sts sono finite, nonostante l’interesse dei cinesi di Insigma, ai giapponesi di Hitachi, l’attenzione di Pechino si è orientato sulla Pirelli e forse, in prospettiva, su World Duty Free (Benetton) e Monte Paschi di Siena. Il recente accordo tra Camfin, la holding che controlla il 26% della Bicocca, e Chem China ha sancito l’inizio di un complesso percorso che porterà nel giro di tre anni il colosso di stato cinese a rilevare la maggioranza della Pirelli a un costo che supera di poco i 7 miliardi di euro. Si tratta della definitiva dipartita di Pirelli, già parzialmente ceduta ai russi di Rosneft per 500 milioni di euro l’anno scorso, dalla gestione italiana, nonostante il fatto che Marco Tronchetti Provera dovrebbe rimanere alla presidenza del Consiglio di Amministrazione fino al 2021. Novità e interrogativi dal ‘caso Pirelli’ È proprio la manovra di Chem China su Pirelli a suscitare gli interrogativi più pressanti. Per certi versi si tratta di una novità per gli investitori cinesi, fin qui per lo più orientati all’acquisizione di quote di minoranza in imprese industriali o di design (anche se non mancano alcuni precedenti importanti, tra tutti l’acquisizione dei cantieri Ferretti). Perché la Cina ha iniziato a fare sul serio, riversando sull’Italia più di tre miliardi di euro di investimenti nel 2014? Dovremmo essere contenti del fatto che alcune imprese “storiche” stiano uscendo gradualmente dai confini nazionali? Quale sarà l’impatto sull’economia del nostro Paese? Sui motivi dell’accelerazione cinese e dell’interesse per Pirelli vi sono opinioni le più svariate. L’ipotesi più semplice è che la Cina stia approfittando della crisi delle grandi imprese italiane (spesso affossate da debiti, come nel caso di Pirelli e Finmeccanica) e dell’apprezzamento del Renmimbi rispetto all’Euro per fare “shopping” a buon mercato di realtà imprenditoriali di assoluto interesse. Vi è chi prospetta per la nuova Pirelli un futuro da protagonista nella strategia commerciale cinese, tesa a creare - anche grazie alla futura Banca Asiatica delle Infrastrutture la cui nascita è vista con favore anche dal nostro Paese - una nuova “via della seta” che porti i prodotti cinesi attraverso i Balcani e il porto del Pireo (già cinese) all’Europa continentale. Ma vi è anche chi vede nell’intervento cinese un complesso tentativo di venire incontro al partner Rosneft, in chiara difficoltà per le sanzioni contro la Russia e per il calo del prezzo del greggio, consentendogli di monetizzare la propria quota azionaria, del valore di circa un miliardo di euro. Il prevedibile impatto sull’economia italiana Diversa è la questione dell’impatto dell’impegno cinese sull’economia italiana. Non è difficile immaginare che l’impennata degli investimenti cinesi sia dovuta anche all’accordo stretto l’anno scorso tra i primi ministri Matteo Renzi e Li Keqiang, teso a portare “più Italia in Cina e più Cina in Italia”. Ma molti considerano l’accordo con Chem China alla stregua di una svendita, tanto più che la Pirelli possiede un patrimonio di know how e ricerca che sarebbe drammatico vedere defluire al di fuori del territorio nazionale. E se anche il patto prevede che il centro di ricerca e sviluppo e il quartier generale di Pirelli restino in Italia e che un eventuale trasferimento debba essere approvato dal 90% degli azionisti, è evidente che in futuro l’interesse cinese sarà sempre più prevalente nell’azienda del Pirellone. È, dunque, una questione di tempo. Alcuni, tra i più maliziosi, sintetizzano la situazione come un incontro di interessi tra Tronchetti, che ci tiene a stare in sella altri cinque anni, e i cinesi, interessati al controllo e, in futuro, al completo assorbimento del business di Pirelli nell’economia nazionale. In conclusione, sarebbe troppo facile sostenere che a lamentarsi dell’operazione Pirelli siano soltanto i “gufi”. Più l’economia diventa globalizzata, più Paesi come l’Italia devono rendersi conto che competere sul livello dei salari è impossibile: meglio invece lavorare sul patrimonio di conoscenze e sulla produttività e creatività del nostro tessuto industriale. Farsi soffiare know how da investitori stranieri senza formulare alcuna visione di sviluppo futuro significa, ineluttabilmente, perdere posti di lavoro e competitività industriale nel corso dei prossimi anni, proprio mentre in Europa si cerca di giocare, nuovamente, la carta della politica industriale. Quando, e se, gli alfieri del piano Juncker dovessero arrivare a rilanciare, a suon di miliardi, la politica industriale dell’Unione europea, in Italia potrebbe essere già troppo tardi per immaginare un rinascimento industriale. Ecco perché i cinesi, come tutti gli altri investitori stranieri, devono essere benvenuti se intendono investire nel sistema Paese, ma non quando cercano, in modo scaltro quanto legittimo, di profittare delle debolezze del nostro povero, malandato capitalismo senza contribuire alla sua maturazione. Andrea Renda è Senior Research Fellow del Center for European Policy Studies e Direttore del programma Global Outlook dello IAI.